העליון קיבל בחלקה בקשה למידע מרשות ההגבלים העסקיים עפ"י חוק חופש המידע

השופטת ע' ארבל:

           בפני ערעור על פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט ע' מודריק), שדחה את עתירת המערערים לקבלת מידע מרשות ההגבלים העיסקיים (להלן: הרשות או המשיבה) לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: חוק חופש המידע או החוק). במוקד הערעור ניצבת השאלה האם זכאי המערער 2 לקבל מידע מהרשות באשר להסכמי בלעדיות בין בעלי מקרקעין לשוכרים - הסדרים כובלים.

הרקע העובדתי וההליך בבית משפט קמא

1.        מר אטר, המערער 2, פנה לרשות בבקשה לקבלת מידע לפי חוק חופש המידע, בדבר הסדרי בלעדיות במקרקעין, קרי הסדרים לפיהם מעניק בעל המקרקעין בלעדיות לשוכר. מידע בדבר הסדרים אלה מצוי בידי הרשות היות שהם מהווים הסדרים כובלים המצריכים פטור מאישור בית-דין לפי סעיפים 14 ו-15א לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק ההגבלים העסקיים).

הרשות סירבה למסור את המידע. תחילה נימקה את סירובה בהיותו של המידע סוד מסחרי כהגדרתו בסעיף 9(ב)(6) לחוק חופש המידע. בהמשך נימקה את דחיית הבקשה גם בכך שהבקשה הינה גורפת ועל כן מצריכה הקצאת משאבים בלתי סבירה, היות שהיא מחייבת בדיקה של אלפי תיקים, המצויים חלקם בידיה וחלקם בגנזך המדינה, ועיבוד של הנתונים הרלוונטיים. עיבוד זה נדרש, בין היתר, משום שאין בידי הרשות פילוח של התיקים לפי ענפי מסחר ובפרט לפי בלעדיות במקרקעין, כך שאין בידה לאתר מראש את התיקים הרלוונטיים מבלי לבדוק את התיקים כולם. אף בתוך כל תיק ותיק, מחייבת ברירת המידע הרלוונטי שניתן למסור מלאכת עיבוד. לאחר הגשת העתירה, העלתה הרשות טעמים נוספים לסירובה וביניהם פגיעה בצדדים שלישיים ובשיתוף הפעולה שלהם עם הרשות, זכות עיון מוגבלת בדין ואי פירוט האינטרס של המערער במידע המבוקש.

2.        במהלך ההתדיינות המשפטית, הורה בית משפט קמא לעותרים לפרסם בפומבי את דבר העתירה ותכליתה על מנת להביאה לידיעת צדדים שלישיים שעלולים להיפגע ממנה ובמקביל לכך נעשו ניסיונות פשרה בין הצדדים. הרשות הודיעה לבית משפט קמא כי קיימת נכונות להיענות לעתירה ממוקדת יותר. בתגובה לכך הודיעו המערערים כי הם מוכנים למקד את בקשתם בענפי מסחר מסויימים, אולם הרשות הבהירה שמנקודת ראותה אין בכך כדי לצמצם את היקף הבקשה ולחסוך בהקצאת המשאבים. תחת זאת, הסכימה הרשות לערוך בדיקה של תיקי פטור בהם נתקבלו החלטות סופיות במשך תקופה מצומצמת של שלושה חודשים, וזאת תוך הבהרה כי מסירת המידע כפופה לפניה מוקדמת לצדדים שלישיים כנדרש לפי סעיף 13 לחוק חופש המידע. יוער כי בהודעתה זו התייחסה הרשות, לפי דרישת בית משפט קמא, לנתונים המצויים בתיק "פטור סוג בלעדיות במקרקעין", קרי תיק של הרשות המכיל פניות ומסמכים הנוגעים להכרה בהסדרי בלעדיות במקרקעין, כסוג של הסדר כובל הפטור מהצורך באישור, וזאת לפי סעיף 15א לחוק ההגבלים העסקיים. מאופן ניסוחה של ההודעה, לא עלה בבירור האם בהתייחסות זו הסכימה הרשות לבדיקת הפניות בתוך תיק הפטור, אולם כך עלה מדברי הרשות בהמשך ההליך. מכל מקום, משלא הסתפקו המערערים בהצעה זו, ניתן פסק-דין שדחה את העתירה.

3.        בית המשפט המחוזי אמנם דחה חלק מטעמי הסירוב למסירת המידע שהעלתה הרשות ובאשר לטעמים אחרים קבע שאין ליחס להם משקל של ממש, אולם קבע כי הרשות הרימה את נטל השכנוע שהיענות לדרישת המערערים תטיל עליה נטל בלתי סביר המצדיק את דחיית הבקשה לפי סעיף 8(1) לחוק. כן קבע בית המשפט כי בהתחשב באופן החזקתו של המידע בידי הרשות, המחייב את עיבודו לפני מסירתו, החלטת הרשות מוצדקת גם לאור סעיף 7(ה) לחוק לפיו אין הרשות חייבת לעבד את המידע עבור המבקש. בית המשפט קבע כי מטעם זה בלבד ניתן לדחות את העתירה, אולם קיבל גם את טענת הרשות כי מסירת מידע בדבר קיומו של הסדר בלעדיות יכולה לפגוע באינטרס כלכלי או מסחרי כהגדרתו בסעיף 9(ב)(6) ועל כן רשאית הרשות לסרב למוסרו. בהתאם לסעיף 17(ד) לחוק חופש המידע, איזן בית-המשפט בין טעם זה לאי מסירת המידע לבין האינטרסים שבגילוי המידע וקבע כי הכף נוטה לגישת המשיבה. בין הנימוקים להחלטתו התייחס בית המשפט לכך שהזכות לחופש האקדמי, המהווה חלק מחופש הביטוי, היא שעומדת ביסוד בקשת המערערים ולא התכלית המרכזית של חוק חופש המידע שהינה האינטרס הציבורי בשקיפותה של הרשות וביקורת על תקינות החלטותיה. בית המשפט הבהיר כי הפגיעה בחופש האקדמי בענייננו הינה מעטה, שכן המערער קיבל את מרבית המידע ממקורות פומביים וכן מפרסומי הרשות. טעם נוסף לתוצאת האיזון אליה הגיע בית המשפט היה סיווגו את המידע המבוקש כ"מידע פרטי", קרי מידע שלא נוצר על-ידי הרשות, אלא נמסר לה על-ידי גורמים פרטיים. לבסוף, הזכיר בית המשפט, גם בעת עריכת האיזון את המשאבים הרבים שיידרשו לצורך איסוף ועיבוד המידע, כטעם נוסף להטיית הכף לטובת הרשות. באשר להצעת הרשות לגילוי מצומצם, קבע בית המשפט כי היות שהמערער לא התייחס בסיכומיו להצעה זו - אין הוא מוצא מקום להורות על כך.

טיעוני הצדדים

4.        בערעור שלפנינו ביקשו המערערים כי נורה על מסירת המידע שהתבקש בעתירה, ולחלופין על מסירת המידע המצומצם שהציעה הרשות למסור במהלך הליכי הפשרה שהתנהלו בפני בית משפט קמא. בין היתר טענו המערערים כנגד קביעת בית משפט קמא כי בקשתם הינה גורפת וכי היא מצריכה הקצאת משאבים בלתי סבירה. בנוסף, חלק משמעותי מטענות המערערים הופנה כנגד קביעת בית המשפט כי המידע המבוקש הינו בגדר סוד מסחרי ובפרט כנגד דרך עריכת האיזון על-ידי בית משפט קמא, שנבע לטענתם גם מהתייחסות שגויה לתכליות העומדות בבסיס חופש המידע וגם מהגדרתו השגויה את ענייננו של המערער 2 בחשיפת המידע כענין פרטי, תוך התעלמות מערכו הציבורי של מחקרו האקדמי, שלצורכו נדרש המידע. לבסוף, טענו המערערים כי משהציעה הרשות הצעה מצומצמת, היה על בית משפט קמא להורות לכל הפחות על מסירת מידע זה ואף טענו כי מהצעתה זו, המהווה חזרה של הרשות מסירובה הגורף למסירת המידע, נובע כי העתירה היה מוצדקת לפחות בחלקה ולכן לא היה מקום לחייב את המערערים בהוצאות, אלא להיפך.

המשיבה חזרה על טיעוניה, שהתקבלו על-ידי בית משפט קמא, בדבר הקצאת המשאבים הבלתי סבירה שמצריכה בקשתם הגורפת של המערערים. בהקשר זה חזרה המשיבה על הסבריה בדבר אופן ארגון המידע בתיקי הרשות. כמו-כן סמכה המערערת את ידיה על קביעת בית משפט קמא כי המידע המבוקש חוסה תחת סעיף 9(ב)(6) לחוק, ועל האיזון שערך לאור ניתוחו את תכליות החוק.

במהלך הדיון שהתקיים בפנינו הצענו לצדדים לשוב ולנסות להגיע להסכמה ביניהם בהמשך להסכמת הרשות למסירת מידע חלקי, אותה הביעה בפני הערכאה הדיונית ובפנינו, אולם כפי שעולה מהודעות העדכון מטעם הצדדים, ניסיון זה לא צלח. הצדדים הסכימו על מסירת מידע מסוים, מצומצם יותר מהמידע המקורי שהתבקש, אולם לא הגיעו לכלל הסכמה באשר להיקפו ולשאלת הכפפתו לבדיקה עם צדדיים שלישיים.

5.        בהודעת העדכון שהוגשה מטעם המשיבה חזרה הרשות על ההצעה שהעלתה בפני בית משפט קמא. נוסף על כך, הציעה המשיבה הצעה חלופית לפיה תערוך חיפוש בכ-15-20 תיקים המצויים במשרדיה ואשר ניתנה בהם החלטה סופית, לפי בחירת המערערים שיוכלו למקד את החיפוש לפי שמות חברות, כפי שהוצע בדיון. כמו כן, ציינה המשיבה כי המערערים יוכלו לבחור תיקים מכל סוג שהוא, קרי לא רק תיקי פטור אלא גם תיקי מיזוגים, מונופול ותלונות, שחלקם גדול באופן משמעותי מתיקי הפטור. המשיבה העריכה כי כל אחת מחלופות אלה כרוכה בהיקף עבודה של כשבוע ימים של איש מקצוע מיומן. יוער כי מנוסח ההודעה, לא עלה בבירור האם רואה המשיבה את מסירת המידע מתוך קלסר פטור הסוג כנוספת על שתי החלופות, או ככלולה במסגרת החלופה הראשונה בלבד.

מכל מקום, הדגישה המשיבה שמסירת המידע מותנית בפניה לצדדים שלישיים, כפי שאף נאמר בהצעתה בפני בית המשפט קמא. בהקשר זה טענה המשיבה כי אין לראות בפרסום דבר העתירה על ידי העותרים, לפי דרישת בית משפט קמא, כמייתר את חובת הרשות לפנות לצדדים שלישיים שעלולים להיפגע ממסירת המידע. לשיטת המשיבה, פרשנות זו אינה מתיישבת עם קביעתו של בית משפט קמא כי המידע המבוקש הינו סוד מסחרי, כהגדרתו בסעיף 9(ב)(6) לחוק, המתיר את שיקול הדעת לרשות ואינו מחייב פניה לצדדים שלישיים, שכן לא יתכן שבית המשפט התכוון לומר כי פרסום דבר העתירה מהווה ויתור של צדדים שלישיים על סודותיהם המסחריים. כן טוענת המשיבה כי אם תתקבל אחת מהצעותיה, ניתן יהיה לאתר באופן ממוקד את הצדדים השלישיים הנפגעים, ובמצב שכזה העדר פניה אליהם יהווה פגיעה קשה בקנין של בעלי סוד מסחרי. בכל אופן, טוענת המשיבה כי היות שפרסום דבר העתירה נעשה באפריל 2006, אין בו כדי לייתר פניה לצדדים שלישיים שמסרו מידע לרשות לאחר מועד זה.

6.        תגובת המערערים להצעת הרשות היתה כי הערכתה בדבר השקעת המשאבים הנדרשת הינה מופרזת. לאור עמדתם זו, הציגו המערערים את הצעתם, שהתבססה על נתונים שקיבלה מהרשות במהלך ניסיונות הפשרה, בדבר פילוח התיקים הקיימים ב-5 השנים האחרונות לפי רשימת ענפים שמסרו המערערים. לטענת המערערים, לאחר קבלת הנתונים מהרשות, הסכימו לוותר על שניים מתוך שבעה ענפים שהופיעו ברשימה באופן שיצמצם את מספר התיקים שיש לבדוק לכ-80. מתוך תיקים אלה, סבורים המערערים כי רק חלק קטן עוסק בהסדרי בלעדיות במקרקעין. מכך גם נובע הקושי, לשיטת המערערים, לקבל את הצעת המשיבה שכן לדידם מתוך 15-20 תיקים, יתכן שלרבים כלל לא תהיה נגיעה למידע המבוקש. באשר למידע המבוקש בכל תיק, תאמו הצעות הצדדים, והמערערים אף ציינו כי הם מסכימים לקבלת הנתונים המבוקשים, כהצעת המשיבה ולא את ההסכמים המלאים. יחד עם זאת יוער, כי מהבדלי הניסוח בין הצדדים, אפשר שיווצר פער בין פרשנות המשיבה ל"מסירת נתונים אודות נוסח תניית הבלעדיות", כהגדרה, לבין פרשנות המערערים שהתייחסו למסירת הנתונים אודות "נוסח תניית הבלעדיות בניסוחה המלא על כל תנאיה". נוסף על כך, חזרו המערערים על הדרישה לקבל את המידע מתוך קלסר פטור הסוג, למעט תרשומות פנימיות, כפי שהוצע עוד בפני בית משפט קמא. לבסוף, הוסיפו המערערים כי הם מוכנים להמתין עד לקבלת החלטה סופית בתיקים המופיעים ברשימתם, זאת תחת הצעת המשיבה לבחור מלכתחילה תיקים בהם התקבלה החלטה סופית. למרות הצעה זו, שבו וביקשו המערערים לקבל את כל המידע המבוקש ורק לחלופין, להורות על מסירת המידע כמפורט בהצעתם.

דיון

7.        חוק חופש המידע מעגן את זכותו של הציבור לדעת, המוכרת בשיטתנו במשמעותה הגרעינית עוד בטרם נחקק החוק (עע"מ 8282/02 עיתון "הארץ" נ' מדינת ישראל, פ"ד נח(1), 465, עמ' 468-469 (2003) (להלן: ענין עיתון הארץ); בג"צ 142/70 שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין פ"ד כח(1), 325, עמ' 331 (1971); בג"צ 337/66 עזבון קלמן פיטל נ' ועדת השומה פ"ד כא(1), 69, עמ' 72-73 (1967). לזכות זו נודעו מספר תכליות. הראשונה הינה הכרחיותה לשם הגשמתו של חופש הביטוי. כבר נאמר כי אין חופש ביטוי בלא זכות לדעת ואין זכות לדעת בלא חופש מידע (עע"מ 6013/04 משרד התחבורה נ' חברת החדשות, פסקה 11 לפסק הדין (לא פורסם, 2.1.2006) (להלן: ענין משרד התחבורה)), ואכן, ללא הבטחת זכות הנגישות למידע, "המשתרגת כענף מחופש הביטוי" (עע"מ 7024/03 גבע נ' גרמן, פסק-דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (לא פורסם, 6.9.2006) (להלן: ענין גבע), לא יוכל האדם לקבל מידע הדרוש לו לשם גיבוש דעתו וביטויה (ראו: בג"צ 1601/90 שליט נ' פרס פ"ד מד(3), 353, עמ' 365 (1990); בג"צ 5771/93 ציטרין  נ' שר המשפטים פ"ד מח(1), 661, עמ' 673 (1993)). תכלית מרכזית נוספת, הכרוכה פעמים רבות בתכלית זו, הינה הצורך במידע לשם פיקוח אפקטיבי וביקורת על השלטון. לערך השקיפות של פעולות הרשות השלטונית נודעה חשיבות בפני עצמו, אך מעבר לחשיבותו זו הוא הכרחי על מנת לאפשר ביקורת אפקטיבית על פעולות הרשות ולהביא לשיפור פעולתה וקידום השלטון הדמוקרטי (אהרון ברק "חופש המידע ובית המשפט" קריית המשפט ג 95, 96, 102 (2003) (להלן: ברק, חופש המידע)). נוסף על כך, ידיעת הציבור כי פעולת הרשויות נתונה לביקורתו, היא שמבטיחה את אמונו בהן. שימורו של אמון זה, הינו ערך חשוב בפני עצמו (ראו לענין זה: ענין עיתון הארץ, בעמ' 470; זאב סגל הזכות לדעת באור חוק חופש המידע 101 (2000) (להלן: סגל)). לבסוף, חשיבותה של זכות הציבור למידע נעוצה בתפיסה כי המידע המצוי בידי הרשות הציבורית הינו קניינו של הציבור, ומכאן שהרשות המשמשת אך כנאמן הציבור, אינה יכולה לנהוג בו כאילו היה קניינה (ראו: בג"צ 2594/96 המכללה למינהל נ' לשכת עורכי הדין פ''ד נ(5) 166, 173 (1997); עע"מ 398/07 התנועה לחופש המידע  נ' רשות המיסים פסקה 47 לפסק-דיני (טרם פורסם, 23.9.08) (להלן: ענין רשות המיסים); הלל סומר "חוק חופש המידע: הדין והמציאות" המשפט ח, 435, בעמ' 437 (תשס"ג) (להלן: סומר)). 

8.        חוק חופש המידע מאזן בין תכליות אלה לבין ערכים אחרים, העלולים להתנגש עימן. כך, בענייננו, הצביעה הרשות על טעמי יעילות המעוגנים בסעיף 8(1) לחוק, לפיו רשאית הרשות לדחות בקשת מידע שהיענות לה מצריכה הקצאת משאבים בלתי סבירה. בנוסף, הפנתה הרשות לסעיף 9(ב)(6) לחוק המגן של זכויותיהם של צדדים שלישיים, בקובעו כי הרשות אינה חייבת למסור מידע שהוא "סוד מסחרי או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, וכן מידע הנוגע לעניינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי". כן מגן סעיף 13 לחוק מפני פגיעה באינטרסים של צדדים שלישיים.

מנגנון האיזון אותו צריכה הרשות להפעיל, בהתייחסה לבקשה לקבלת מידע, שזור בלשון החוק. כך, למשל הוא מצוי בסעיף 10 לחוק, שעניינו השיקולים אותם צריכה הרשות לשקול בבואה להחליט האם לסרב לבקשה לקבלת מידע מכוח סעיפים 8 ו-9 המונים הצדקות לסירוב שכזה. מרכיב נוסף במנגנון האיזון מצוי בסעיף 11 לחוק המחייב את הרשות למסור מידע חלקי או בתנאים, ככל שהדבר אפשרי. סבירותה ומידתיותה של החלטת הרשות ואופן הפעלת שיקול הדעת על-ידה נגזרים כמובן מהתייחסותה לאיזונים אלה. נוסף על הוראות החוק המתייחסות לאיזון אותו צריכה לערוך הרשות, מתייחס החוק גם לאיזון שמבצע בית המשפט בדונו בעתירה לפי חוק זה, בקובעו כי אף אם החליטה הרשות לאור התכליות המוצדקות המעוגנות בסעיף 9 לחוק, כי יש לדחות את הבקשה לקבלת מידע - יכול בית המשפט לאזן באופן שונה בין האינטרסים ולהורות על מסירת המידע (סעיף 17(ד) לחוק). בספרות ואף בפסיקה נשמעה הדעה כי יש לראות סעיף זה ככזה ה"טורף את הקלפים" ומאפשר לבית המשפט להפעיל שיקול דעת ראשוני במקומה של הרשות (ראו: סגל, בעמ' 251, 257; ברק, חופש המידע, בעמ' 103; עע"מ 10845/06 שידורי קשת נ' הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו פסקה 64 לפסק-הדין (טרם פורסם, 11.11.08) (להלן: ענין קשת)), אולם עד כה לא הכריע בית משפט זה על יסוד הפרשנות הרחבה לסעיף, אלא תחם הלכותיו לבחינת סבירות החלטת הרשות. כך למשל קבעה השופטת א' חיות בעע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ פ''ד ס(4) 217, 251 (2006) (להלן: ענין המועצה להשכלה גבוהה):

"מקום בו לא הפעילה הרשות שיקול דעת סביר כנדרש על פי סעיף 9 לחוק חופש המידע, אין בית המשפט נזקק להפעלת הסמכות המיוחדת שהוענקה לו בסעיף 17(ד) לחוק ויכול הוא לבסס את ביטול החלטת הסירוב ואת החיוב למסור את המידע, כולו או חלקו ובתנאים שייראו לו, על העקרונות הכלליים של המשפט המינהלי."